Sentidos da Administração Pública

Administração em sentido amplo e em sentido estrito

 

A doutrina pátria divide a Administração Pública em sentidos, quais sejam: (i) sentido amplo e sentido estrito, (ii) sentido subjetivo, formal ou orgânico e (iii) sentido objetivo, material ou funcional, os quais passamos a decifrar.

 

1. Sentido amplo e sentido estrito

 

Administração Pública em sentido amplo abrange (i) os órgãos de governo, responsáveis por exerceram a função política e (ii) os órgãos e as pessoas jurídicas que exercem função administrativa.

 

A função política, também chamada de função de governo, é responsável pela fixação das políticas públicas (ou plano de governo), ou seja, estabelece as diretrizes e programas de ação governamental para aquela gestão de governo.

 

Diante disto, temos o “governo FHC”, o “governo Lula”, “governo Dilma”, “governo Temer”, etc. Em outras palavras, cada um dos chefes do executivo, eleitos em eleições regulares, adotam uma função política diferente, de acordo com suas convicções político-ideológica.

 

A função administrativa, por sua vez, consiste na execução das políticas públicas adotadas pelo governo, ou seja, irá adotar as providências necessárias para que o plano de governo seja cumprido nos moldes do quanto foi planejado.

 

A Administração Pública em sentido estrito inclui apenas os órgãos e pessoas jurídicas que exercem a função administrativa.

 

Em outras palavras, a Administração Pública em sentido estrito não é composta pelos órgãos de governo que exercem a função política.

 

2. Sentido subjetivo, formal ou orgânico

 

A Administração Pública em sentido subjetivo, formal ou orgânico representa o conjunto dos órgãos públicos, pessoas jurídicas e agentes públicos que o direito administrativo pátrio identifica como administração pública.

 

Três considerações se fazem necessárias neste momento, quais sejam: (i) não importa a atividade que exerça – em regra desempenham a função administrativa -, (ii) o sentido formal leva em consideração os sujeitos que compõem a administração pública e (iii) o Brasil adoto este sentido para compreender a Administração Pública.

 

Superadas as observações, consignamos que em nosso ordenamento jurídico a Administração Pública é integrada (i) pela administração direta e (ii) administração indireta.

 

A Administração Pública Direta é composta pelos órgãos integrantes da estrutura de uma pessoa política que exercem função administrativa. A título de exemplo pode citar dos ministérios e secretárias que fazem parte do gabinete do chefe do Poder Executivo.

 

A Administração Pública Indireta é composta pelas (i) fundações públicas, (ii) autarquias, (iii) sociedades de economia mista e (iv) empresas públicas.

 

Importante observar que as sociedades de economia mista e as empresas públicas são integrantes da administração pública indireta, em que pesem desempenharem atividade econômica e não atividade administrativa. Por isso reforçamos que não importa a atividade que exerça, basta ser integrante da administração pública.

 

Há entidades privadas que não são integrantes da administração pública, mas exercem função administrativa. A título de exemplo podemos citar as concessionárias de serviços públicos e as organizações sociais.

 

3. Sentido objetivo material ou funcional

 

A Administração pública em sentido objetivo, material ou funcional guarda relação com as atividades que são consideradas função pública. A bem da verdade, a essência deste sentido é compreender “o que é realizado”.

 

As atividades de (i) serviço público, (ii) polícia administrativa, (iii) fomento e (iv) intervenção são usualmente apontadas como sendo próprias da administração pública.

 

Os serviços públicos são considerados prestações que representam utilidade ou comodidade para a população em geral. São fornecidos pela própria Administração Pública ou por particulares sob o regime de direito público. P.ex.: defesa nacional, preservação da saúde pública, transporte público, etc.

 

A polícia administrativa, que também é chamada de poder de polícia, nos termos do art. 78 do CTN é compreendido como sendo

 

“(...) atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de interesse público concernente à à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranquilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos”

 

O fomento, por sua vez, é o incentivo dada pela Administração Pública à iniciativa privada de utilidade pública. Os principais exemplos de fomento em nosso ordenamento jurídico são (i) auxílios financeiros ou subvenções; (ii) financiamento, sob condições especiais, para exercício de determinada atividade privada; (iii) favores fiscais que estimulam alguma atividade exercida pela iniciativa privada e (iv) desapropriação que favoreçam entidades privadas sem fins lucrativos. 

 

E, por fim, a intervenção que abrange toda e qualquer intervenção na iniciativa privada, salvo a atuação direta da Administração Pública como agente econômico. P.ex.: intervenção da propriedade privada buscando a desapropriação ou o tombamento e a intervenção no domínio econômico como agente normativo e regulador.

 

Pelo sentido material de Administração Pública, a sociedade de economia mista, por exercer atividade econômica, não é considerada administração pública.

Contudo, em posição oposta estão as delegatárias de serviço público – concessionárias ou permissionárias – são consideradas Administração Público no sentido material, pois presta serviço público, considerado função administrativa.