Princípio da moralidade no Direito Administrativo

 Princípio da Moralidade

 

Visto pela doutrina como um dos princípios basilares do direito administrativo, o princípio da moralidade passa a exigir uma atuação pautada na ética por parte dos agentes públicos.

 

Frise-se que a moral estudado no Direito Administrativo é diferente da concepção de moral comum, pois aquela é jurídica e, como consequência pode ser utilizada como fundamento para, por si só, declarar a invalidação de um ato administrativo.

 

Não menos importante, consignamos que a moral administrativa é um dos fundamentos de validade do ato administrativo e, por isso, esta sujeita ao controle de legalidade ou legitimidade, no qual preceitua que o ato praticado em sentido contrário ao citado princípio é nulo, podendo a nulidade ser reconhecida pela própria administração (principio da autotutela) ou pelo Poder Judiciário, mediante provocação (princípio da inafastabilidade de jurisdição).

 

Em outras palavras, a moral administrativa não está sujeita ao controle de mérito, no qual se analisa a conveniência e a oportunidade para verificar a possibilidade de revogação do ato administrativo.

 

A moral jurídica guarda relação com a ideia de probidade e de boa-fé, sendo que o primeiro pode ser compreendido como agir de acordo com os princípios éticos e morais aceitos em uma sociedade e aquele é visto como um conceito ético de conduta, moldado na ideias de proceder com correção, com dignidade, pautada a atitude nos princípios da honestidade, a boa intenção e no propósito de não prejudicar ninguém.

 

Neste sentido é o disposto no inciso IV do parágrafo único do artigo 2º da Lei nº. 9.784/199, que dispõe sobre o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal, in verbis:

 

Art. 2º, § único, da Lei nº. 9.784/1999 - Nos processos administrativos serão observados, entre outros, os critérios de (inciso IV) atuação segundo padrões éticos de probidade, decoro e boa-fé.

 

O Decreto do Presidente nº. 1.171/1994, que aprova o Código de ética profissional do servidor público civil do Poder Executivo Federal preceitua, no item II, que:

 

O servidor público não poderá jamais desprezar o elemento ético de sua conduta. Assim, não terá que decidir somente entre o legal e o ilegal, o justo e o injusto, o conveniente e o inconveniente, o oportuno e o inoportuno, mas principalmente entre o honesto e o desonesto, consoante as regras contidas no art. 37, caput, e § 4°, da Constituição Federal. (g.n.)

 

Diante disto, percebe-se que a moral administrativa deve ser observada a todos os momentos por parte dos agentes públicos, buscando atender não apenas a letra da lei, mas também o espírito da norma, buscando agir conforme os ditamos da moral administrativa.

 

Neste sentido, Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo observam que a moral administrativa complementa ou torna mais efetivo o princípio da legalidade.

 

Contudo, conceituar a moral administrativa é um trabalho herculano, de tal sorte que a doutrina pátria assevera que a moral administrativa é vista com um conceito jurídico indeterminado, ou seja, é uma noção vaga inicial e, ainda depois de interpretada diante do caso concreto, se mantem indeterminada.

 

Em outras palavras, o conteúdo de moral administrativa deve ser analisado casuisticamente, diante de cada caso concreto, que possibilita múltiplas interpretações, levando-se em considerações os fatores que influenciaram a conduta do agente público.

 

Sendo relevante acrescentar que a opinião do agente público que praticou o ato administrativo é irrelevante, importando exclusivamente o que se extrai do ordenamento jurídico acerca da conduta praticada compatível (ou não) com a moralidade administrativa.

 

A título de exemplo, citados a decisão proferida pelo Min. Alexandre de Moraes (STF), nos Mandado de Segurança nº. 37097, no qual concedeu medida liminar para suspender o decreto de nomeação de Alexandre Ramagem para o cargo de diretor-geral da Polícia Federal, haja vista a ofensa, dentre outros princípios, da moralidade.

 

Neste diapasão, observamos que o Poder Judiciário tem buscado dar efetividade ao postulada da moral administrativa, pois não raro nos deparamos com decisões judiciais anulando atos administrativos que ofendem a moral administrativa.

 

Visando aprofundar o assunto objeto deste módulo, nos cabe agora fazer uma análise da moralidade sob a ótica de alguns dispositivos constitucionais;

 

A Constituição Federal, ao tratar da proteção da moralidade, refere-se à improbidade administrativa, in verbis:

 

Art. 37, §4º, da CF - Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível.

 

Diante da grande incidência do mencionado artigo, sugerimos ao(a) Candidato(a) que memorize que as quatro sanções previstas no texto constitucional para aquele que praticarem atos de improbidade administrativo:

 

·       Suspensão dos direitos políticos

·       Perda da função pública

·       Indisponibilidade dos bens

·       Ressarcimento ao erário

 

A improbidade administrativa é regulada em nosso ordenamento jurídico pela Lei nº. 8.429/1992, que pune quatro atos considerados de ímprobos contra a administração pública, quais sejam:

 

·       Atos de Improbidade Administrativa que Importam Enriquecimento Ilícito (art. 9º da Lei nº. 8.429/1992)

·       Atos de Improbidade Administrativa que Causam Prejuízo ao Erário (art. 10 da Lei nº. 8.429/1992)

·       Atos de Improbidade Administrativa Decorrentes de Concessão ou Aplicação Indevida de Benefício Financeiro ou Tributário (art. 10-A da Lei nº. 8.429/1992)

·       Atos de Improbidade Administrativa que Atentam Contra os Princípios da Administração Pública (art. 11 da Lei nº. 8.429/1992)

 

Na hipótese de condenação por atos de improbidade o agente público ou o particular que com ele pratica o ilícito em concurso de pessoas, além das penalidades elencadas acima no artigo 37, §4º, da Constituição Federal, estarão sujeitos as sanções previstas no artigo 12 das Lei nº. 8.429/1992, vejamos:

 

·       Pagamento de multa civil

·       Proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário,

 

De outro lado, a Constituição Federal preceitua o artigo 85, inciso V, no qual tipifica os atos atentatórios à probidade administrativo como sendo de crime de responsabilidade do Presidente da República.

 

Art. 85 da CF - São crimes de responsabilidade os atos do Presidente da República que atentem contra a Constituição Federal e, especialmente, contra (inciso V) a probidade na administração;

 

Superada as questões atinentes ao princípio da moralidade, passaremos agora a analisar dois tópicos de suma importância para fins de concurso público, quais sejam: (i) súmula vinculante nº. 13 e (ii) instrumentos para a defesa da moralidade.

 

1. Súmula vinculante nº. 13 do STF

 

No dia 21 de agosto de 2008 o Supremo Tribunal Federal (STF) editou a Súmula Vinculante nº. 13, que trata do nepotismo na administração pública, ou seja, da nomeação de parentes para ocupar cargos públicos em comissão ou em função de confiança.

 

Súmula Vinculante nº. 13 do STF - A nomeação de cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau, inclusive, da autoridade nomeante ou de servidor da mesma pessoa jurídica investido em cargo de direção, chefia ou assessoramento, para o exercício de cargo em comissão ou de confiança ou, ainda, de função gratificada na administração pública direta e indireta em qualquer dos poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, compreendido o ajuste mediante designações recíprocas, viola a Constituição Federal.

 

A edição da súmula vinculante representou um grande avanço em nossa jurisprudência, pois passou reforçou o entendimento de que o nepotismo, mesmo em sua modalidade transversa, é imoral e atentatório ao princípio da moralidade, representando ilegítima a nomeação de parentes em cargos em comissão ou em função de confiança.

 

Contudo, após sua edição, a súmula vinculante sofreu dois profundos impactos, que acarretam a fragilização do instituto em nosso ordenamento jurídicos, vejamos:

 

I – A Súmula Vinculante nº. 13 do STF faz referência expressa a nomeação de parentes colaterais até o 3º grau, cujos principais exemplos são: bisavô, bisneto e tios. Com isso, houve permissão para nomeação dos primos do agente público, que são considerados parentes de 4º grau.

 

II – Ao julgar a Reclamação nº. 6.650/PR, o STF entendeu que a proibição contida na Súmula Vinculante nº. 13 não é extensiva aos agentes políticos do Poder Executivo, podendo, por consequência, haver a nomeação de ministros de estados e secretários estaduais, distratais e municipais, sem incorrer em nepotismo. Na mesma decisão, o STF entendeu que aludida súmula é aplicável somente aos ocupantes de cargos em comissão e funções de confiança.

 

Ad argumentandum tantum, cabe observar que a proibição constante na Súmula Vinculante nº. 13 não se estende aos cartórios e serventias extrajudiciais, pois, conforme disposto no artigo 236 da Constituição Federal, são exercidos em caráter privado. Por isso, não havendo neles cargos ou empregos públicos. 

 

2. Instrumentos para a defesa da moralidade

 

Neste capítulo, iremos abordar os principais instrumentos criados pelo Poder Constituinte Originário para a proteção da moralidade administrativos.

 

Neste sentido, iremos abordar (i) ação popular, (ii) ação civil pública, (iii) controle pelo Tribunal de Contas e (iv) Comissão Parlamentar de Inquérito.

 

A ação popular tem como fundamento de validade o disposto no artigo 5º, LXXIII, da Constituição Federal e é regulamentado pela Lei nº. 4.717/65, no qual permite que qualquer cidadão seja parte legítima para anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe decorrente de pratica de atos que não observam a moralidade administrativa.

 

Art. 5º, LXXIII, da CF - qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência. (g.n.)

 

A ação civil pública, regulamentada pela Lei nº. 7.347/1985, decorrente da prática de ato de improbidade administrativa é proposta pelos legitimados, dentre eles o Ministério Público, contra atos de improbidade administrativo prevista na Lei nº. 8.429/1992, os quais foram expostos nos capítulos anteriores.

 

O controle externo realizado pelo Tribunal de Contas decorre do disposto no artigo 70 da Constituição Federal, in verbis:

 

Art. 70 da CF - A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder. (g.n.).

 

Temos, ainda, as Comissões Parlamentares de Inquérito (CPI’s) prevista no artigo 58, §3º, da Constituição Federal que tem por objetivo investigação de fato determinado que possa ofender o princípio da moralidade administrativa.

 

Art. 58, §3º, da CF - As comissões parlamentares de inquérito, que terão poderes de investigação próprios das autoridades judiciais, além de outros previstos nos regimentos das respectivas Casas, serão criadas pela Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal, em conjunto ou separadamente, mediante requerimento de um terço de seus membros, para a apuração de fato determinado e por prazo certo, sendo suas conclusões, se for o caso, encaminhadas ao Ministério Público, para que promova a responsabilidade civil ou criminal dos infratores. (g.n.)

 

Por fim, deixamos de tecer considerações acerca da Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº. 8.429/1992) pois será objeto de estudo em momento oportuno, caso seja parte integrante de seu concurso.